债务化解再出“新表述”？

【天(tiān)风研究·固收】孙彬彬/孟万林

摘要(yào)

近日，据(jù)财新报道，多地成立“砸锅卖铁”工作专班(bān)，引发市场关注。

什么是“砸锅卖(mài)铁”？

“砸锅(guō)卖铁”指的是盘活(huó)资源，核心是落(luò)实(shí)“一揽子(zi)化债政(zhèng)策”，通(tōng)过存量资源盘(pán)活(huó)、处(chù)置进行债务化解。

这并(bìng)非政策文件首(shǒu)次提及。2023年12月发布的“47号”文中，已然出现(xiàn)“‘砸锅卖铁’全力化解地方债务风险”的表述，此后，多个省份的相关文件中也已经有“砸锅卖(mài)铁”的相关表述。

如(rú)何理(lǐ)解“砸锅卖铁”？

从债(zhài)务化解的方式(shì)来看，可以归纳为债务化解再出“新表述”？①筹(chóu)集资金偿(cháng)还债务，②借新(xīn)还旧、展期等方式实现债务滚续，③争取(qǔ)上级财政支持或救助，④破产(chǎn)重整或清算。

“砸锅卖铁”作为中央政(zhèng)策文件中的表述，是自上而下推动地方各级政府进行债务化解、压(yā)实各级政府化债责(zé)任(rèn)的形象(xiàng)化表述。既包含债(zhài)务(wù)化解(jiě)方式(shì)①，也应该包(bāo)含(hán)各级政府动用(yòng)各(gè)类资源，推动债务(wù)滚续的方式②。

为什么要“砸锅卖铁”？

首先(xiān)，地方(fāng)债务高(gāo)企；其次，中央政府(fǔ)对(duì)隐债化解有(yǒu)明确要求；最后，地方财政面临较为严重(zhòng)的压力。

盘活存量资产，做了(le)什(shén)么？

盘活(huó)存量资产可能主要(yào)有(yǒu)三个路径：（1）出让行(xíng)政事业单位的实(shí)物资产(chǎn)；（2）出让所持有(yǒu)的(de)企业国有企业和金融类企业的股权；（3）利用当地的资源，如水资源、矿资源等(děng)，进行开(kāi)发权或者经营权的转让。

盘活存量资产的成果可(kě)能在一般(bān)公共预算收入中的国有资源（资产）有偿使(shǐ)用收入和国有资本经营收(shōu)入中(zhōng)有所体(tǐ)现。2023年绝大部分省份实(shí)现了合计数较大幅度的正增长，其中吉林同比增长149%，青海、陕(shǎn)西、内蒙古(gǔ)、湖北增速(sù)也在50%以上。

如何看待“砸锅卖铁(tiě)”？

“砸锅卖铁”盘活存量资产，或许能够短(duǎn)期在(zài)局部或者边际上(shàng)，改善财政和债务压力。但盘活和(hé)处置过(guò)程对经济或者社会预期或有影响，“砸锅卖铁”的同(tóng)时，地方总体财(cái)政压力依然较大。

地方化债的关键，还是(shì)在于开(kāi)源、增(zēng)收，增强地区经济实力和经营效率，同时可(kě)能也需要中央在(zài)适当的时候进(jìn)一步给与支持，如增加发行特殊(shū)再融资债、增发专项债、扩(kuò)大专项债使(shǐ)用范围等。

整体而言，这一(yī)表述，一方面体现政(zhèng)府化债(zhài)的决(jué)心，另一方面也体现出对应的压力。当然，考虑到一揽子化债等或有支持(chí)，对(duì)城投债，我们(men)仍然可以乐观看待。

近日，据财新报道(dào)，重(zhòng)庆市璧(bì)山区等多地成立“砸锅卖铁”工作(zuò)专班，引发市场关(guān)注。

1.什(shén)么是“砸锅卖铁”？

这里的“锅”和 “铁”，指的是地方存量闲(xián)置或者使(shǐ)用(yòng)效率不高的国有资源，“砸锅卖铁”指的是盘(pán)活资(zī)源，核心是落(luò)实“一揽(lǎn)子化债(zhài)政(zhèng)策”，通过存量资源盘活(huó)、处置进行债务化(huà)解。

这是第一次出现吗？

实际上(shàng)，“砸锅卖铁”一词并非第一次出(chū)现(xiàn)，2023年12月国(guó)务(wù)院办公厅印发《重点省份分(fēn)类(lèi)加强政府投资项(xiàng)目管理办法(试行)》（即“47号文(wén)”），将天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙(lóng)江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个地区列为(wèi)重点省份，要求重点省份(fèn)“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，同时严控新建(jiàn)政府投资项目。

此后，多个(gè)省份的相关文件中也已经有“砸锅卖铁”的相关表述。如2024年佳木斯市政府预算公开中提出，“通过‘砸锅(guō)卖铁’盘活行(xíng)政事业和国(guó)有企业(yè)闲置资产、申请特殊再融资债券等方式妥善化解(jiě)存量债务，确保 2024年(nián)不发生债务“爆雷”事件，牢牢守住不(bù)发生政府债务风险底线。”

图(tú)片

2.如(rú)何(hé)理解“砸(zá)锅卖铁”？

首先(xiān)，我们回顾(gù)从2018年隐性债(zhài)务认定以来，隐性债务的6种主要化(huà)解方(fāng)式，主要包(bāo)括：

（1）安排财政(zhèng)资金偿还：安排年度预算资金、超收收入(rù)、盘活财政(zhèng)存量资金等偿(cháng)还的债务规模；（2）出(chū)让政府股(gǔ)权(quán)以及经营性国有资产权益偿还：通过出(chū)让(ràng)相关股权取得收益偿还的债务规模；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位(wèi)利用项目结(jié)转(zhuǎn)资金、经营收入偿还（不含(hán)财(cái)政补(bǔ)助资金）的债务规模；（4）合规转化为企(qǐ)业经营性(xìng)债务(wù)：将具有稳(wěn)定现金(jīn)流的债务合规转化(huà)为(wèi)企业(yè)经营(yíng)性债务的规模；（5）借(jiè)新还旧、展期等方式(shì)偿(cháng)还：由企(qǐ)事业(yè)单位协(xié)商(shāng)金融机(jī)构通过借新还旧、展期等方式偿还的债(zhài)务规模；（6）采用破(pò)产重整或清算(suàn)方式(shì)化解：对债务单(dān)位进行(xíng)破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解的债务规模。

当前，“一揽子(zi)化债政策”之下，债(zhài)务化解(jiě)的方法实际(jì)可(kě)以结合上面几种(zhǒng)隐债(zhài)的化解(jiě)方式进一步归纳为四(sì)种：

1、筹集资金偿还债务，如政府安排年度预算资金、盘活(huó)财政存量结余(yú)资金偿还，出让政府股权以及经(jīng)营性国有资产权益偿还(hái)，利用项目结(jié)转资金、经营收入偿还(hái)；

2、借新还旧、展期等方式实现债务滚续；

3、争取上(shàng)级财政支持或救助，如争取特殊再融资债额度、特殊新增专项债额度等，将(jiāng)债务显性化，绑定更高层级(jí)政府的(de)信用；

4、破(pò)产重整或清算。

“砸锅卖铁”既可以理(lǐ)解为上述方式1中的“筹集资金(jīn)偿还(hái)债务”，也可以理解为方式2中的通过动用各种资源“实(shí)现债务滚续”。

因(yīn)而，这一表述的背后，本质上是中央、地方（省(shěng)市县）等(děng)各级政府对于化债责(zé)任的层层压实。既要防(fáng)止系(xì)统性(xìng)金融风(fēng)险，又要(yào)防范上级政府对于(yú)下级政府无差(chà)别救助下的道德(dé)风险(xiǎn)。要实现风险可控(kòng)范围内，自(zì)上而下要(yào)求地方(fāng)政府承担化债的主体责任，“谁家孩子谁家抱(bào)”，避免出现“逃(táo)废(fèi)债”情形。

3.为什么要“砸锅卖铁(tiě)”？

首先，地方债务高企。截至2024年6月末，全国地方政府(fǔ)债务余额为42.61万亿，城(chéng)投平台有息债(zhài)务为62.19万亿，地方政府债务负担较(jiào)重。

其次，中央政府对地方(fāng)政府债(zhài)务有(yǒu)监(jiān)管红线。2019年，国办函“40号文”提出，“目标(biāo)是10年内隐性债务化解为(wèi)零(líng)”，根据推(tuī)算，大致要求2028年隐(yǐn)债清零。同时，中央政府对违规新(xīn)增隐债(zhài)行为0容忍。2023年(nián)11月(yuè)，中央对8起地方隐(yǐn)性债务违规新增的案例进行(xíng)了通报，持续强(qiáng)化隐性债务查(chá)处(chù)问责力度。

最后，地方(fāng)财政面临较为严重的压力。这一点，我们可以通过(guò)各(gè)地审计报(bào)告、半年(nián)度预算报告观察到。

4.盘活存(cún)量资产，做了什么(me)？

盘活存量(liàng)资产，是各地政府化解债务的重要方(fāng)式。2023年各地政(zhèng)府工作报告和财(cái)政预算报(bào)告中，盘活存(cún)量资产是出现频次最高的化债方式之一(yī)。

同时，也有多个省份在2024年上半(bàn)年的财政预算执行报告中强调盘(pán)活(huó)存量(liàng)资产的重要性以及未来的工作方向。

4.1. 地方盘活存量资产有哪(nǎ)些方式？

2022年5月19日，国(guó)务院办公厅下发《国务院办公厅关于进一步盘活存(cún)量(liàng)资(zī)产扩大(dà)有(yǒu)效投资(zī)的意见(jiàn)国办发(fā)〔2022〕19号》，提(tí)出了盘活存量资产的(de)七种方式。

重点分为三个方面(miàn)：

一是(shì)盘活存量规模较大、当前收益较好或增(zēng)长(zhǎng)潜力较(jiào)大的基础设施(shī)项目资产，包括交通、水(shuǐ)利、清洁能源、保障性(xìng)租赁住(zhù)房、水电气热等市政设施(shī)、生态环保、产业园区(qū)、仓储(chǔ)物流、旅游、新型基础设施等。

二是统筹盘(pán)活存量和改扩建有机结合的项(xiàng)目资产，包括综合交通枢纽改(gǎi)造、工业企(qǐ)业退城进园等。

三是有序盘活长期闲置但具(jù)有较大开发利用价值(zhí)的项目资(zī)产，包括老旧厂(chǎng)房、文化体育场馆和闲(xián)置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养(yǎng)院(yuàn)等非(fēi)主业(yè)资产。

4.2. 地方政府能够运用哪些国(guó)有资源？债务化解再出“新表述”？

首先，是(shì)行政事业单位的实物(wù)资产，如闲置的房屋(wū)、办公楼、土地、车辆(liàng)等，方式一是直接出让，如土地的招拍挂，方式二是通过特许经营权授予(yǔ)的方式，一次性或者分批获取现金流；

其(qí)次，可以通过出让所持有的企业国有企业和金融(róng)类企(qǐ)业的股权的方式(shì)，或者直接处置国有企(qǐ)业的资产来获取收入；

再者，可以利用当地的自然(rán)资源，如水资源、矿资源等，进行开发权或者(zhě)经营权的转(zhuǎn)让。

根据各省国有资产管理情况报告显示，江苏、浙江、广东、山东等地的地方国有资源相对较多，资产总额在25万(wàn)亿以上。除了三资企业资产和(hé)权益之外(wài)，国有自(zì)然资源资产，如水、矿产(chǎn)、森林等(děng)经过整合(hé)开发，也可以作为政府财(cái)政资金来源(yuán)之一。

图片(piàn)

4.3. “砸锅卖铁”有何成果？

根据财政(zhèng)部《2023年政府收支分类科目》（财(cái)预[2022]107号），盘活存量资产的成果(guǒ)可能(néng)在一般公共预算收入(rù)中的(de)“国有资源(yuán)（资(zī)产）有偿使用收入”“国有资本经营(yíng)收益”等科目中体现。

广东、山东、四川2023年一般(bān)公共预(yù)算收入中的国有资(zī)源（资产）有偿使用(yòng)收入和国有资本经营收入(rù)合计突破千亿，位于全国前列，河北、江苏、安徽也(yě)在七百(bǎi)亿以上。从同比增速上来看，绝大部(bù)分(fēn)省份(fèn)实现(xiàn)了较大幅度的正增长，其中吉林同(tóng)比(bǐ)增(zēng)长149%，青海、陕西、内蒙(méng)古、湖北增速也在50%以上。

5.再(zài)看“一揽子(zi)化债政策”

5.1. 已经做了什么？

2023年7月24日中央(yāng)政治(zhì)局会议提出“一揽(lǎn)子化债政策”，一(yī)系(xì)列债务(wù)置换(huàn)方式(shì)相继落地：

①银行贷款置换

2023年12月8日，农行(xíng)渝北支(zhī)行牵头的首笔5000万元置换存(cún)量非标债务“银团贷款”，在(zài)渝北区属国有公司重庆(qìng)空港经济开发建设有限公司投放落地，这也(yě)是全市完(wán)成的首笔“银团贷款”置换非标债务业务。

银行贷款置换的推进和(hé)落地，实现“以新换旧、以长换短、以低(dī)换高(gāo)”，有效降低企业融资成本，控制地方债(zhài)务规模的增长。

②特殊再融资债

2023年四季度以来(lái)，特殊(shū)再融资(zī)债重(zhòng)启，合计发行规模14,770.99亿元，为地方政府(fǔ)化债(zhài)提供了重要支持(chí)。

③特殊新增专项债

2024年6月以来(lái)，陆(lù)续(xù)有多个省份发行(xíng)新增地(dì)方政府专项债，但(dàn)没有披露“一案两书”，推测或用于(yú)存量项目(mù)债务置换。从总量(liàng)来看，已(yǐ)经(jīng)达到4979.6679亿元，在除去提前批后的第二(èr)批中占比不低。

5.2. 如何(hé)看待“砸锅卖铁”？

“砸锅卖(mài)铁”盘活存量资产，或许能够短期在(zài)局部或者边际上，改善财政和债务压力。但(dàn)是(shì)从整(zhěng)体财政收(shōu)支和债(zhài)务(wù)化(huà)解处(chù)置的角度考虑，可能很难成(chéng)为(wèi)主(zhǔ)要方式。

从(cóng)2024年上半年的财(cái)政表(biǎo)现上来看(kàn)，盘活资产(chǎn)在一定程度上为一般公共预算收入提供了补充，2024年上半年(nián)绝大部分省份一般预算(suàn)完成进度正常。但是，盘活和处置过程对经济或者社会预(yù)期或(huò)有影响，我们从一般预算的税收(shōu)角度观察，上半年全国税收收(shōu)入同比(bǐ)下降5.6%，而且土地出让收入大幅下滑，政府性基金预算收入完成进度大部分地区都在30%以(yǐ)下，可见“砸锅卖铁”之后，地方总体财政依然具有较大的压力。

地(dì)方化债(zhài)的关键，还(hái)是在于开源、增收，增强地区经济实力和经(jīng)营效率，同时(shí)可能也需要中央在适当的时候进(jìn)一(yī)步给与支持，如增加发行特殊再融资债、增发专(zhuān)项债、扩大专项债使用范围等(děng)。

图片(piàn)

6.小结

近日，据财新报(bào)道，多地成立“砸锅卖铁”工作(zuò)专班，引发市场关注。

什(shén)么是“砸锅卖铁(tiě)”？

“砸锅卖(mài)铁”指的是盘活资源，核心是(shì)落实“一揽子化债政策”，通过存量资源盘活、处(chù)置进行债务化解。

这并非政策文件首次提及。2023年12月发布的“47号”文中，已然出现“‘砸锅卖铁’全力化解地方债务风(fēng)险”的表述，此后，多个省份的相关文(wén)件中也已经有“砸(zá)锅卖(mài)铁”的相关表述。

如何(hé)理解“砸锅卖(mài)铁”？

从债(zhài)务化解的方式来(lái)看，可以归纳为①筹(chóu)集资金偿还(hái)债务，②借新还旧、展期等(děng)方式实现债务滚续，③争(zhēng)取上级(jí)财政支持或救助，④破产(chǎn)重整或清算。

“砸锅卖铁”作为中央政策文件中的表述，是自(zì)上而下推动地方各级政府(fǔ)进行债务化解、压(yā)实(shí)各级政府化债责任的形象化表述(shù)。既包含债务化解方(fāng)式①，也应该(gāi)包含各(gè)级政府动用各类资源，推动债务滚续的方式(shì)②。

为什么要(yào)“砸锅卖铁”？

首先，地方债务(wù)高企；其次，中央(yāng)政府对隐债化解(j债务化解再出“新表述”？iě)有明确要求；最后，地方财(cái)政(zhèng)面临较为(wèi)严重的压力(lì)。

盘活存量资产，做了什么？

盘活存量资产(chǎn)可能主要有三个(gè)路径：（1）出让行政事业单位的实物资(zī)产；（2）出让所持有的企业国(guó)有企业和金融类企业的股权(quán)；（3）利用当地的资源，如水资(zī)源、矿(kuàng)资源等，进(jìn)行开发权或者经营权的(de)转让。

盘活存量资产的(de)成果可能在(zài)一般公共(gòng)预算收入中的国有资源（资产）有偿使用收入和国(guó)有资本经营收入中有所体现。2023年绝大部分省份实现了(le)合计数较大(dà)幅度(dù)的正增长，其中(zhōng)吉林同(tóng)比增长149%，青海、陕西、内蒙古、湖北(běi)增速也在50%以上。

如何看待“砸锅卖铁”？

“砸(zá)锅卖铁”盘活存量资产，或许能够短(duǎn)期在局部或者边际上，改善财政和债务压力。但盘活和处置过程对经济或者社会预期或有影响，“砸锅卖铁(tiě)”的同时，地方(fāng)总体财政压力依然较大。

地方化债的关键，还是在于开(kāi)源(yuán)、增收，增(zēng)强地区经(jīng)济(jì)实力和经营效率，同时可能也需要中央在适当的(de)时候进一步给与支持，如增(zēng)加(jiā)发行特殊再融资债、增发专项(xiàng)债、扩大专项债使用范围等。

整体而言，这一表述，一方面体现政府化债的决(jué)心(xīn)，另一方面也体现出对应(yīng)的压(yā)力。当然，考虑到一揽子化债等或有支持(chí)，对城投债，我们仍然可以乐观看待。

风险(xiǎn)提示

1、数据统计或有遗漏：由于数(shù)据收集的局限性、统计方法的差异、信息披露(lù)的不完整性或更新延(yán)迟，可(kě)能导致(zhì)部分分析结果存在偏差。

2、宏观经济表现超预期：宏观经济环境和财政政策是影响债(zhài)券市场的关键因素。如(rú)果宏观环境出(chū)现超预期的变化，如经济增长放缓、通货膨胀率波(bō)动或外部经济冲击等，可能会对信用值市场表现形成冲击。

3、信用风险事件发展超预期：若出现信用舆情事件，可能会对信用债市场形成短期冲击。

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