济安金信｜让失能老年人老有所养！

在老龄(líng)社会(huì)中，最让人焦虑的是家中失能老人如(rú)何照护的(de)问题，而作为失能老年人的家庭成(chéng)员(yuán)，他们从生理到心理，从工作到生活，从时间精力到家庭(tíng)关系等，各方面的压力也(yě)会显著增加，“一人(rén)失能、全家(jiā)失衡”是这种状况的(de)典型写照。

有些老年人之所以会失能，是在年老、疾病、伤残等(děng)因素影响下，肌体的(de)某些(xiē)功能部分或全部丧失，从而导致日常活动能力、认知能力、感知感觉能力(lì)、沟通能力都有所缺失或受到限制。一般来说，失能老(lǎo)年人的基本生活需(xū)求能否得到满(mǎn)足，直接影响其晚年(nián)生活质量。那些失能后照护需求(qiú)不能得到很好满足的老人，比起那些照护需(xū)求能(néng)够得到较好满足的老人(rén)，其生存质量缺乏保障。正因如(rú)此，失能老年人照护(hù)是养老服务的(de)刚需，也是当下许多人对养老焦虑之所在。

近日，十四届(jiè)全国人大常委会第十一次会议(yì)听(tīng)取并审议了民政部部长陆治(zhì)原(yuán)受国务院(yuàn)委托所作的《推进养老服务体系(xì)建设、加强和改进失能老(lǎo)年人照(zhào)护工作情(qíng)况的报告》。党的十八大以来，党中央对(duì)养(yǎng)老服务工(gōng)作作出一(yī)系列(liè)决策部署，强调养(yǎng)老(lǎo)服务要重点关注失能等困难老(lǎo)年人的特殊需求。党的二十届三中(zhōng)全会提出，“改(gǎi)善对孤寡、残障失能等特(tè)殊困难老(lǎo)年人的服务，加快建立长期护理保(bǎo)险制度。”习近平总(zǒng)书记多次对包括失能老年人照护在内的(de)养老服务工作作出重要(yào)指示和提出明确要求。李强总理等国(guó)务院领导同志，也就重点解决好老年人居家养老、就医用药、康养照护等(děng)急(jí)难愁盼问题作出重要部署。各(gè)地区各部门贯彻党中央、国务院决策部署，将失能老年人作为养老服(fú)务的重点人群，将失能老年(nián)人照护服(fú)务作为养老服务的重要组成部(bù)分，加强组(zǔ)织领导，出台一系列相(xiāng)关政策文件和配套措施，不断加强(qiáng)和改进失(shī)能老年人照护工作，真正做到老有(yǒu)所养。

一、失能老年人照护工作的进展情况

1、在服(fú)务体系建设方面。各地优化养老机构照(zhào)护服务供给，加强(qiáng)护理型床(chuáng)位建(jiàn)设，截至2023年年底，我国820.1万张机构养老床位中，护理型床位占比达58.9%，提前实现“十四五”规划要求(qiú)的55%的目(mù)标。许多地方采取(qǔ)多(duō)种补贴办法(fǎ)鼓励养老(lǎo)机构(gòu)集中收住失(shī)能老年人，探索将失智(zhì)老年人纳入失能老年(nián)人照护(hù)一(yī)并(bìng)考虑。普遍建(jiàn)立社(shè)区养老服务中心，将照护服务延(yán)伸到失(shī)能老年人家庭。为(wèi)符合条件的失能(néng)老年人设置家庭养老床位，由专业服务(wù)机构上门为居家(jiā)的失能老年人(rén)提供康复、护理、换药(yào)等“类机构”服务。截至2024年6月底，各(gè)地已累计建成28.27万张养老床位。聚焦(jiāo)居家生活照料、起居行动、康(kāng)复护理等需求，开展困难老(lǎo)年人家(jiā)庭适老化(huà)改造，促进失能老年人(rén)居家生活更加便利舒适。发展老(lǎo)年人助餐服务，推动解决(jué)包(bāo)括失能(néng)老年人在(zài)内的就餐困难(nán)。推进医养结合服务供给，加强失(shī)能老年(nián)人健康服务。支持养(yǎng)老机构提供医疗服务，鼓励医疗机构提供养老服务。截至2023年年底，全国(guó)共有“两证齐全”（具(jù)备医疗卫生机构资质并进行养老机构备案）的医养结合(hé)机构(gòu)7881家，床位总数约(yuē)200万张。

2、在保障制度建设方面。各地加强养老服务设(shè)施建设，全(quán)国新(xīn)建(jiàn)居住区达标(biāo)配建养老服务设施比例从2018年(nián)的31.8%提高(gāo)到2023年年(nián)底的87.18%。民政部门不断完善特困、低保等困难老人兜底保障制(zhì)度，惠及所有特困、低保失能(néng)老(lǎo)年人。截至2023年年底，全国2000多万名低收入老年人被纳入社(shè)会(huì)救助范围，366.9万名特困老年人照护服(fú)务需求得到(dào)有效保(bǎo)障。在(zài)公(gōng)办养老机构对特困失(shī)能老年人实现愿(yuàn)住(zhù)尽住的基础(chǔ)上，2023年，民政部、财政(zhèng)部出台(tái)中央财政支持经济(jì)困难失能(néng)老年人集中照护服务政策，将保障范围扩大到(dào)经济困难家庭失能老年(nián)人。民政部会同财政部(bù)全面(miàn)建立经济困难失能老年人补(bǔ)贴制度，涉及4000多万名老年(nián)人。从2016年起，我国启动长期护理保险制度试点(diǎn)，2020年进一步扩大试点范围。截至(zhì)2023年(nián)年底，长期护理保险(xiǎn)制度(dù)试点覆盖49个城市、1.8亿参保人，累计有236万人享受待遇。2023年5月(yuè)，启动人寿保险与长期护理保险责任(rèn)转换业务试点，支持被保险人(rén)在失能(néng)时提前获得保险金给付，用于护理费支出。

3、在队伍(wǔ)建设方面。教育部在《职业教育专业目录(lù)》中设(shè)置医养照护与管(guǎn)理(lǐ)等15个专业，开展学历教育，指(zhǐ)导(dǎo)普通高校(xiào)、职业学校加大(dà)继续教育力度，面向老年人照护方面的(de)从业人员开展各类培训。人(rén)社部指导技工院校开设健(jiàn)康与社会照护等专业，提高技能人才培训质量。国(guó)家卫生(shēng)健康委推动将老年医学科和医养结合机构医护人员纳入中(zhōng)央财政(zhèng)卫生健康紧缺人才培(péi)训项(xiàng)目，实施医养结合人才(cái)能力提升培训项目，开展线上线下培训。民政部、国家发展改革委、全国老龄办(bàn)等12部(bù)门2023年12月印发《关于加强养老服务(wù)人才队伍建设的意见》，着力打造一支规模适度、结构合理、德技兼备的养老护理员(yuán)等人才队伍，为失能老年(nián)人(rén)照护工作提(tí)供支撑。各地出(chū)台(tái)多种多样激(jī)励(lì)政策，对从事失能(néng)老年人照护服务且符合一定条件的人员(yuán)给予现金补贴，为稳定养老服务人才(cái)队伍发(fā)挥了重要作用。

总之，我国失能老年人照护工作已(yǐ)经走过千山万水，毫无疑(yí)问，仍然(rán)需要继续跋山涉水。我国人口老(lǎo)龄化进程加(jiā)快的现实和失能老年人不断增多的大趋势(shì)，要求(qiú)我们在既有工(gōng)作的基础上进一步聚焦“失能老年人照护”，加(jiā)快形成共识，以“小切口(kǒu)”促进解决民生(shēng)“大关切”，这是这(zhè)次全国人大常(cháng)委(wěi)会听取和审议(yì)国务院专题(tí)工作报(bào)告释放出的重要信息。截至2023年年底，我国60岁以上老(lǎo)年人已达2.97亿(yì)，占总人口的21%。预计2035年前后，老年人口将高达4亿(yì)，我国由此将(jiāng)进入重度老龄化阶段，在2050年前后我国老年人口将达(dá)到峰值的(de)5亿(yì)以(yǐ)上。令(lìng)人瞩(zhǔ)目的是，在快速老龄化(huà)的过程中，失能老年人的占比也将逐年(nián)攀升、总量(liàng)巨大。第(dì)五次中国城乡(xiāng)老(lǎo)年人生活状况抽(chōu)样显示，目(mù)前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万，而到2050年将高达5800万。如此快速的(de)老龄化，如(rú)此规模庞(páng)大的(de)老年人口，特别是逐(zhú)年攀升、绝对数量(liàng)惊人的(de)失能老(lǎo)年人群，已经成为我(wǒ)们想问题、作决策、办事情所不能(néng)忽视的重要国情。按照(zhào)我(wǒ)国建成(chéng)社(shè)会主(zhǔ)义现代化(huà)国家(jiā)“两(liǎng)步走”的(de)战略部署（到2035年基本实现现代化(huà)，到2050年全面建成社会主义现代化强国），我国现代化国家的建(jiàn)设过程、我国社会主(zhǔ)义现代化强国的全面建成，就是在老年(nián)人口不断(duàn)增(zēng)加、失能老年人数量不断攀升的过程中进行的，这是中国正在经历且必(bì)须面对的重大挑战(zhàn)。

迎(yíng)接挑战、破解失能老年人照护难题，应对超大规模照护服务需求，事关国家发展大局，事关亿万百姓福(fú)祉。作为(wèi)失能老年人(rén)数(shù)量(liàng)最多的国家，我们(men)要贯彻落实党的二十(shí)届(jiè)三中全会精神，进一步提高政治(zhì)站位，坚持以人民为中心的发展思想，从(cóng)推进国家(jiā)治理体系和治理能力现代化的高度，从建济安金信｜让失能老年人老有所养！设中国式现代化、开(kāi)创人类文明新形态的高度，在我国人口进入重度(dù)老(lǎo)龄化阶段之前这(zhè)一重要(yào)时期，在已有成就的基础(chǔ)上(shàng)，坚定不移地把对(duì)失能老年人照护作为养老服务工作的重中之重，把满足失能老年人照护需求作(zuò)为积(jī)极应(yīng)对人口老龄化(huà)战略(lüè)的关键策(cè)略，充分发挥(huī)中国独特(tè)优(yōu)势(shì)，认真总结本土经验，科学借鉴国外经验(yàn)，积极探索适合我国国情的低成本、可持续(xù)的办法，推动失能老(lǎo)年人照护(hù)工作不断迈(mài)上新台阶，为破解大规模失能老年人照(zhào)护这一世(shì)界级(jí)难题提供中国经(jīng)验、中(zhōng)国方(fāng)案。

二、做(zuò)好失能照护工作的五个重要问题

继(jì)续(xù)做好失能老年人照护是个系统工程，建议紧紧围(wéi)绕照护谁、在哪里照护、谁来照护(hù)、如何照护、如何保障照护这(zhè)五个重(zhòng)要问题(tí)进行(xíng)总体谋划(huà)、协同发力、系统集成，取得新的更大成效。

1、关于(yú)“照护谁”。这个问题的关键是(shì)要统一标准、摸(mō)清底数(shù)、动态调整。目(mù)前，民政、卫健、医(yī)保等部门均出台了各自的失能或护理需求评估标准，开展(zhǎn)长期(qī)护理保险制(zhì)度试点的城市也有各自的评(píng)估标准，但各方对“失能”“长(zhǎng)期失能”等概念的理解和把握存在(zài)差异。标准不一的直接后果就是统计口径不(bù)同，导(dǎo)致无法掌握有效的底数(shù)，影(yǐng)响(xiǎng)政策制定的精准性，不利于失能老年人照(zhào)护(hù)工作的健康有序开展。要充分发挥全国老龄工作委员会的综(zōng)合(hé)协调、督促指导(dǎo)、组织推进等方面的职能作用，在国家层面总结实践经验，进一步完善统一的老年(nián)人能力评(píng)估(gū)标准，实现民政、卫(wèi)健、医保(bǎo)等部(bù)门的数据统合，建立全国统(tǒng)一的(de)失能老年人数据库(kù)，定期调查统计失能老年(nián)人(rén)底数和照护服务需(xū)求，动态(tài)完善轻度、中度、重度各个阶段(duàn)失能老年人的数据(jù)和服务(wù)需求，为行(xíng)业发(fā)展、机构队伍建设(shè)、资源配置投入、行政监督管理等提供科学依据。

2、关于“在哪里照护”。这个(gè)问(wèn)题的关键是，要打造(zào)高质(zhì)量的居家、社区(qū)、机构(gòu)协(xié)调畅通(tōng)的服务设施(shī)体系。要规范家庭养老床位服务合约，明确服(fú)务范围，维护家庭养老床位服务(wù)安全底线。积(jī)极推(tuī)广家庭适老(lǎo)化改造、“喘息服务”、探(tàn)访关爱等有效经(jīng)验，大力(lì)推(tuī)进助(zhù)餐、助浴、助洁、助行、助(zhù)医、助急等服务进家庭(tíng)，为健康老年人居家养老和失能、半失(shī)能老年人居家照护创造条件。鼓(gǔ)励发展就近就便的社区嵌入(rù)式(shì)养老服务机(jī)构，对建设普通型床位(wèi)或护理型(xíng)床位、收住自理老人或失能(néng)老人的(de)社区养老服务机构，实行差异化补贴，提升其对失能老年人(rén)的照护(hù)能(néng)力。充分发挥公办(bàn)养老机构的托底(dǐ)和(hé)支撑作用，鼓励公办敬老院、社会福利中心等低偿收住民政救助对象以外的失能老年(nián)人，提高运营效益，增强护理(lǐ)功能；对公建民营(yíng)、民办(bàn)公助的养老机构，合理确定指导价(jià)格，使更多失能老年人家庭获得服务。引导社会资本进入养老产业，支持社会力量建设医、养、康、护(hù)多种业态融合的养(yǎng)老机构，为有条(tiáo)件入住(zhù)的失能老年人提供更加专业化的照护服务。因地制(zhì)宜加大农村幸福院、农村(cūn)日间(jiān)照料中心等互助养老设施(shī)建设力度，形成“乡镇(zhèn)有(yǒu)院（所）、村庄有站（点）”的设施网络。

3、关于“谁来照护”。这(zhè)个问题(tí)的关键是，要建立一支规模宏大、结(jié)构合理、服(fú)务到位、人(rén)员(yuán)稳定、服务水平不断提升的照护人才队伍。要推广健康老龄化和全生命周(zhōu)期健康理念，引导公众树立个(gè)人是自己健康第一(yī)责任人的意识，学习健康知识(shí)，做好个人健(jiàn)康管理，积极预防过早失能(néng)，延长老年人(rén)预期健康(kāng)寿命。开展家庭照护者培(péi)训，督促家庭成员履(lǚ)行赡养和照护(hù)义务，发挥家庭成济安金信｜让失能老年人老有所养！员的亲情照顾作用。健全相关制度，调动村医、社区医院(yuàn)医生上门(mén)服务的积极性。支持医(yī)疗机构以派员(yuán)巡诊、坐诊或通(tōng)过互联网医疗等(děng)方式，为在(zài)机构或社(shè)区接受照护的(de)失能老年(nián)人提供医疗服(fú)务。利用基(jī)层(céng)网格化治理的(de)资源，开展老年人能力初筛以及失能老年人动态发现等基础性工作。组织乡镇（街道(dào)）包村干部、包(bāo)组干部、下沉党员干部、驻村(cūn)工作队、社区工作者等开展(zhǎn)探访关爱工作。支持人口老龄化程度高、养老服务人员供给不足的地区与劳务输出大省开展劳务协作(zuò)，促进养(yǎng)老服务人才资源跨(kuà)地区有序流动。完善(shàn)高等院校、职业院校、家政学校、卫生学(xué)校养老服务相关专业教(jiào)育，加大养(yǎng)老(lǎo)护理员(yuán)等专业人员培训力度。同时，要大力(lì)发展适老化人工(gōng)智(zhì)能技(jì)术，推广照护机(jī)器人、脑机接口、人工智能等适(shì)老(lǎo)化(huà)高科技产(chǎn)品的研发应用，为老年人视力、听(tīng)力(lì)、记忆(yì)力(lì)、运动力等功能退化缺损提供智能(néng)科技代偿(cháng)，进(jìn)而代替人工照护，弥补照护人员缺口。

4、关于“如(rú)何照护”。这个问题的关键是，要推动医养深度融合。实践表(biǎo)明，生活照料和医疗(liáo)护理(lǐ)对于失能老年人来说缺一不可。民政、卫健、医保等部门要在(zài)医养结合工作中协调联动，打通政策壁垒，推(tuī)动医养融合发展。在“养办医”方面，要支持养老机构设置医疗机构，完善养老机构内设医疗机构医务人员(yuán)的职称评定办(bàn)法以及医务人(rén)员多点执业的(de)激励机制，将养老机构内设医疗机构及时(shí)纳入医保定(dìng)点范围。在“医办养”方面，要出台政策鼓励医疗机构(gòu)提(tí)供(gōng)养老服(fú)务，探索将护理院等接(jiē)续性医疗机构纳入基本医保政策范围，并(bìng)实行护理(lǐ)院等级评审制度，促进护理院健康(kāng)发展。在“医养签约”方面，要将家庭养老床位(wèi)、家庭病床、家(jiā)庭医生签约等资源整(zhěng)合共享，做实养(yǎng)老(lǎo)机构与医(yī)疗(liáo)机构签约合(hé)作，细化签约服务内容、服务频次，为(wèi)失能老年人提供(gōng)基本医疗、慢病用药、康复护理等服(fú)务保障，切(qiè)实(shí)提升医(yī)养(yǎng)结合实效。

5、关于“如(rú)何保障照(zhào)护”。这个问题(tí)的关键是要加强顶层(céng)设计(jì)，健(jiàn)全(quán)完善失(shī)能老年人照护的经费(fèi)保障机制。完善基本养老服务体系建设(shè)，推(tuī)动符合条件的照护项目纳入基本养老服务清单。持续探索中央财政(zhèng)支持经济困难失能老年人(rén)集中照护服务工作，适(shì)时研究扩大保(bǎo)障(zhàng)对象。充分考(kǎo)虑不同地区经济社会发展的差距(jù)以(yǐ)及(jí)人口流(liú)动带来(lái)的养(yǎng)老负担差异(yì)等因素(sù)，加大中央层面对失能老年(nián)人照护保障的统筹力度，针对不同地区采取差别化政策。将(jiāng)失能老年人(rén)照护服务体系(xì)建设纳入地方政府经济社会发展规划，强化考评监督，层(céng)层抓好落实。加快建(jiàn)立长期(qī)护理保险制(zhì)度，在保障对象、筹资机制、评(píng)估标准、待(dài)遇支付、管理运行等方面作出统筹安排。加强长期护理保险制度与长期照护服务体系有机衔接、协同发展，推动长期(qī)护理保险与既有的福利、救助等制度相衔接，加快发展商业长期护(hù)理保险，丰富长(zhǎng)期照护(hù)的(de)资金来源，促进资(zī)金的集约利用(yòng)。要正视(shì)农(nóng)村地区失能老年人绝对(duì)数量比城(chéng)市大、支付能力弱(ruò)、家庭照护能力严重弱化且(qiě)社会化照护资源匮乏、基本公共服(fú)务基础薄弱且投入依(yī)旧不足的(de)现实，结合(hé)乡村振兴、新型城(chéng)镇化等战略的实施，系统谋划农村地区失能老(lǎo)年人(rén)照护问(wèn)题的解决方案。

一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。对失能老年人的(de)照护，考验着社(shè)会(huì)治理(lǐ)现代化的(de)精度，也体现着社会的温(wēn)度。让我们始终(zhōng)坚持(chí)以习近(jìn)平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真(zhēn)学习(xí)贯彻习近平总书记关(guān)于养老服务工作的重要论述精神，以求真务实的举(jǔ)措，不断加强和(hé)改进失能老年人照护工作(zuò)，加快推进中国特色(sè)养老服务体系成熟定型，在推进中国(guó)式现代化的(de)历史进(jìn)程中，让每一(yī)位老年人都能安享幸(xìng)福晚(wǎn)年(nián)，让每一位失(shī)能老年(nián)人都能获得更高水平的照护，老有所养，老有所(suǒ)乐。

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（转自：济安养老(lǎo)金研究）

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