【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找
新突破口

　　我国启动新一轮农村宅基地制度改(gǎi)革试点以来(lái)，如何破解宅基地流转难(nán)题一直(zhí)是(shì)各地探索的重点领域。作为(wèi)一(yī)项旨在赋予农民(mín)更多财产权益的措施，宅基地
使用权抵押改革因牵扯到民法典等法律(lǜ)的根本规定，试点推进一(yī)直是(shì)稳慎为(wèi)先。

　　近期(qī)发布的(de)全国(guó)人(rén)大常委会公报透露，关于授权改革(gé)试点地区暂时调整(zhěng)实施民法典关于宅基地使用权不得抵押的规定(dìng)，允许农户开(kāi)展宅基(jī)地使用权抵押贷款(kuǎn)的法律草案(àn)，在搁置审议2年后，最终
被终止审议。全国人(rén)大常委会宪法和法律委员会经研究认为，宅基(jī)地使用(yòng)权抵押问题比较复杂，需要在党中央明确下(xià)一(yī)步改革部署后，再统筹考虑有关授权试点问题。

　　宅基地制度改(gǎi)革(gé)已成(chéng)为农村“三块地”改革中最为艰(jiān)难的领域。在专家看来，二十届三中全会《中共中央关(guān)于进一步(bù)全面深化改革 推进中(zhōng)国(guó)式现代(dài)化的决定》（简称(chēng)《决定》）公(gōng)布后，农户住房(fáng)和闲置宅基地盘活利用将成为(wèi)宅基地制度改革新的切(qiè)入口。

　　终止审(shěn)议

　　“宅基地改(gǎi)革试点已经结束(shù)了，改革报告(gào)也已提交(jiāo)给(gěi)省里，对于下一步怎(zěn)样安排，我们也(yě)在等待，一切 都是未知(zhī)数。”东(dōng)部某省被列入(rù)新一轮宅基(jī)地制度(dù)改革试点地区的农业农村部门相关负责(zé)人(rén)对界面新闻表示。

　　该(gāi)试点(diǎn)地区此前(qián)因探索农村(cūn)宅基地使用权(quán)抵押改革成效(xiào)显著，曾被多家媒体宣(xuān)传报道。上述负责人介绍(shào)，前几年关于宅基地制度改革确实取得一些进(jìn)展，但是全国人大常委会(huì)审议授权草案没能通过后，按照法律规定宅基地使用权(quán)是不 能抵押贷款的，所以在农业农村部的要求下，地方改革也及时停止(zhǐ)了。

　　全国(guó)人大(dà)常委会公报介绍，这份草案全称为《关于(yú)授权国 务院在北京市昌平区等(děng)农村宅基地制度改革试(shì)点地区行政区域暂时调整(zhěng)实施有关法律规定的决定》，于2022年6月提交十(shí)三届(jiè)全(quán)国(guó)人(rén)大(dà)常委会(huì)第三十五次(cì)会议(yì)审议。

　　公报称，审议过程中，有的常委委员提出(chū)，宅基地使用权抵押问(wèn)题比较复杂、敏感，各方面意见(jiàn)不完全(quán)一致，建议慎重考虑。鉴于(yú)这(zhè)一情(qíng)况，经(jīng)报党中央同意(yì)，委员长会议决定(dìng)草案暂不交付表决。

　　此(cǐ)后，国务院办公厅曾提出(chū)，农村宅基地(dì)制度改革宜审慎推进，鉴于本轮(lún)试点距结束期限已(yǐ)不足一年，建议由农业农村部、中国人民银行会同有关方面深入研究全国人大常委会审议中(zhōng)提出的有关重(zhòng)点问题，认真总结试点工作，研究(jiū)提出是否继续试(shì)点探索的意(yì)见建议，按程序(xù)报党中央，待明确下一步(bù)改革部署后，再统筹考虑(lǜ)草案审议安排相关问题。

　　2024年(nián)6月17日，全(quán)国人大常委会宪(xiàn)法和法律委员会向(xiàng)委员长会议作出关于终止审议草(cǎo)案(àn)的报告，委员长会议审(shěn)议通过了报告。

　　“由全国人大常委(wěi)会 授权开展的改革试点，才(cái)可以调整现行法律规定，由于民法 典明(míng)确(què)规定宅基地使用(yòng)权不(bù)可以抵押，所以(yǐ)秉持(chí)‘重大改革均须于法有据’的原则(zé)，这(zhè)项授权草案被终止审(shěn)议(yì)，说明至少在目前这个阶段(duàn)，突破现有法(fǎ)律框(kuāng)架以实施宅(zhái)基地使用权抵押改革的条件尚(shàng)不成熟。”广东(dōng)外语外贸大学土地法制(zhì)研(yán)究院助理研究员曹益凤博士对界面新闻表示。

　　十八届三中全(quán)会以来，我国主要推进了两轮农村宅基地制度改革试点。

　　第一轮改革启动于2015年，全国(guó)33个县（市(shì)、区(qū)）开展了(le)农(nóng)村(cūn)宅基地制度(dù)改革
试点工作，并(bìng)于2019年底结束。2018年，中央“一(yī)号 文件”提出，“以探索宅(zhái)基(jī)地所有(yǒu)权、资格权(quán)、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化(huà)农(nóng)村宅基地(dì)制度改革试点。2020年(nián)8月，“两办”印发《深化
农村宅基地制度改革试点(diǎn)方案》。随后(hòu)，全国104个县（市、区）和3个地级市启动第二轮农(nóng)村宅(zhái)基地制度改革试点。

　　2021年2月，时任中(zhōng)央农办秘书局局长吴宏耀在国新办新闻发布会上表示，新(xīn)一(yī)轮农村宅(zhái)基地制度改革试点(diǎn)的核心是要探索宅(zhái)基地所有权、资格权、使用权
分置(zhì)实现(xiàn)形(xíng)式。在试点中(zhōng)，着眼保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅(zhái)基地资格权的保障(zhàng)机制，同时，通过探索宅基地使(shǐ)用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使(shǐ)用等，来增加农户的财产性收入。

　　此次授权草案(àn)被终止审议后，宅(zhái)基地使用权抵押改革未来该如何推进？曹益凤认为，从中央农办、农业农(nóng)村部引领的第二轮深化宅基地制度改革(gé)试点(diǎn)工(gōng)作(zuò)来看，各(gè)地主(zhǔ)要是在现行法律框架内开(kāi)展探索。如果缺乏全国人大常(cháng)委会(huì)授权，推进宅基地使用(yòng)权抵押的改革将与民法(fǎ)典的规定相冲(chōng)突，从(cóng)而使(shǐ)改革失去法律(lǜ)基础。“如果不突破现行法律规定，宅基地 流转就只能在本集体经济组织内 部进行。”曹益凤说。

　　流转受困

　　宅基地使(shǐ)用权抵押改革究竟(jìng)难在哪？曹益(yì)凤指出，问(wèn)题(tí)症结仍然是要破解宅基(jī)地(dì)使用权对外转让(ràng)这一难(nán)题，这也是几次改革试点面临的主要难点。

　　她(tā)表示，此前首轮改(gǎi)革中，各地对宅基地对外流(liú)转已有探索，但是当时并未形成 可复(fù)制、可推广的经验，比如仅(jǐn)在流转范围上(shàng)，全国试(shì)点地区的做法就千(qiān)差万别。第(dì)二轮改革主(zhǔ)要在现行 法律框架下进行(xíng)，宅基(jī)地流转(zhuǎn)方面更难有(yǒu)实质性突破，调研发现，部分试点地区的宅基
地(dì)流转
探索主要局(jú)限于(yú)本集体(tǐ)经济组织内部成(chéng)员，并且(qiě)这些成员还需要符(fú)合宅基地使用权申请条件。这也是目前我(wǒ)国有(yǒu)关宅基地的法律规定(dìng)所(suǒ)呈现的共同倾向。

　　界面新闻注意到(dào)，近年(nián)来不断有试点地区在(zài)尝试(shì)扩大宅基地流转范围。

　　第(dì)一
轮(lún)宅基地(dì)制度改(gǎi)革中，湖南省浏阳市作为试点地(dì)区，曾探索(suǒ)允许农村宅基地(dì)使用权在县(xiàn)域内流转。第二轮改革试点启动(dòng)前，2022年6月，浙江省绍兴市(shì)柯桥区峡山村村委会举办了一场宅基地拍(pāi)卖会，只要是(shì)绍兴市范围内拥(yōng)有农村宅基地资格权的人都可(kě)以参与竞(jìng)拍。此次竞拍会共有15块宅基地总面积13429.3平方米(mǐ)，竞(jìng)拍累(lèi)计金额高达576.8万元。

　　曹益凤表示，宅基地使用权抵押(yā)改革能否顺利推进，关键还在于(yú)农村(cūn)房(fáng)屋及其宅基地能否变现(xiàn)，能否进
入市场流转 。在目前的制
度背景下，宅基(jī)地流(liú)转(zhuǎn)很难突破。因(yīn)为现有法律规(guī)定宅(zhái)基地(dì)使用权主要由成员申(shēn)请(qǐng)取(qǔ)得，即使是因房屋流转(zhuǎn)产生的宅基地使用(yòng)权流转，其受让人也(yě)必须符合宅(zhái)基地使用权的申请条件，这样导致(zhì)宅基地流转范(fàn)围大大(dà)限缩。加之宅基地使用权(quán)一般可(kě)基于成员身份无偿取得，自(zì)然也会影响此类流转的积极性和农房及其(qí)宅基地(dì)正常价值的实现。

　　某高校一(yī)位要求匿名(míng)的农村改革专家(jiā)对界面新(xīn)闻表(biǎo)示，关于(yú)农村土地制度改(gǎi)革中，宅基地改革面临的争议最多，各方分歧也比较大。

　　该专家表示，比如关于宅基地资(zī)格权，人们在理解上(shàng)就有(yǒu)狭义和广义的区分，甚至会把宅基地(dì)使用权本身也包含进去。关于资格权定性，基本上认为是属于成员权，这是主流学说，也有观点认为是用益物权等，但(dàn)都不是主流的观点。至于使用权，争议就更大，到底是所有权上派生出的不(bù)动产用益物权，还是宅基地使用(yòng)权派生出的次级用益物权，是否包括债权性的(de)法定租赁权，各方观点(diǎn)很(hěn)难统一(yī)。

　　我国目前(qián)在推进的(de)承包地流转改革进展相对(duì)顺利。据国(guó)家统(tǒng)计局数据，截至 2022年，全国已有1474个(gè)县（市、区(qū)）建立流(liú)转市
场、约2.2万(wàn)个乡(xiāng)镇建立流转服务中心(xīn)，全国(guó)家庭承包(bāo)耕地土地经营权流转面积已超5.32亿亩。

　　上述匿名专家表(biǎo)示，宅基(jī)地改革相(xiāng)对(duì)承包地改革更加复杂。承包地“三权分置”中，承(chéng)包权和经营权分离就是基于流转的事实成立
的，但是宅基地的使用权和资格(gé)权如何分离就很难(nán)界(jiè)定。

　　“承包地(dì)改革面临的阻力比(bǐ)较小，因为农民(mín)通过(guò)土地(dì)的收入占比少，不是特别(bié)在(zài)乎，所以对改革(gé)结果(guǒ)接受(shòu)度更高，但是宅基地不(bù)一样，农民把十几年甚至一辈子的财富积蓄都放在住房上(shàng)了。”该专家(jiā)表(biǎo)示，宅基地制度改(gǎi)革是目(mù)前“三块(kuài)地”改革中比较慎重，而且是推(tuī)进速度比较慢的，说明(míng)农民(mín)对宅基地高度重视，中央(yāng)推进改革也是试图寻(xún)找比较慎重稳妥的方式。

　　盘(pán)活利(lì)用

　　“宅基地‘三权分置(zhì)’从2018年提出到现在，依然没有形成法律化的(de)表达，说明分歧和争议还很大。但是，不管怎(zěn)么争议，盘活利用闲置(zhì)宅基地，这是没有争议的，也(yě)是大(dà)的改革方向。”上述匿名专家(jiā)表示。

　　早在2017年(nián)时中国社科院农村发(fā)展研究所发布《中国(guó)农村发展报告(gào)（2017）》透露，全国农村居民点闲置用地面积已达3000万亩。近年来，随着中国农(nóng)业人口市民 化进程加快(kuài)，这一数据又有大幅(fú)增加。

　　2024年中央“一号文件(jiàn)”提出，稳慎推进农村宅(zhái)基(jī)地(dì)制度改革。同时，鼓励以出租、合作开发、入(rù)股经营等方式盘活利用农村(cūn)资源(yuán)资产。二十届(jiè)三中全会(huì)通过的《决定》则明确，允许农户合法(fǎ)拥有的住房通过出(chū)租、入股、合作等(děng)方(fāng)式盘活利用。

　　国务院发展(zhǎn)研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近期在(zài)《中国农村经济》2024年(nián)第9期撰文指出，未来5年深化(huà)农(nóng)村土地制度改革的着力点，在农村宅(zhái)基地方(fāng)面主要(yào)是聚焦(jiāo)农(nóng)户住房盘活
利用
。

　　叶兴庆表示，与(yǔ)十八届三 中全会直接触及农村宅基地制度的改革策略不同，二十届三中全(quán)会《决定》从盘活利(lì)用农户合(hé)法拥有的住房切入(rù)。但(dàn)是，这并不意味着农村 宅基地制度改(gǎi)革就此止(zhǐ)步。十八届三(sān)中全会以来，在两轮农村宅基地制度改革试(shì)点所开展的探索(suǒ)中，有些基本成熟，可以转化(huà)为全面实行的制度安排；有些风险(xiǎn)没有充分暴(bào)露、各方面认识分歧较大，需要(yào)继续探(tàn)索。即便是围绕通过出(chū)租、入股、合作等方式盘活利用农户合法拥有的住
房，也需 要(yào)在关键环节(jié)上进行(xíng)改革探索。

　　曹益凤表示(shì)，盘活利用农村闲置(zhì)房屋和宅基地(dì)本身就是“三权分置”改(gǎi)革的重(zhòng)要内容。此举对于解决土地资源浪(làng)费、增加农民收(shōu)入、推动农村(cūn)产业(yè)升(shēng)级和促进(jìn)城乡一体化发展等方面具(jù)有重要意义。各地应根据实际情况，积(jī)极探索和创新盘活利(lì)用闲置农房及(jí)其宅基(jī)地(dì)的(de)有效途径和政策(cè)措施。

　　上述(shù)匿名专家表示，随着很多农村剩余(yú)劳动力进城落户，农村(cūn)剩余的宅基地(dì)会越来越多，闲置(zhì)废弃的宅基地肯(kěn)定需(xū)要(yào)盘活，这就成为目前改革的主攻方向。当(dāng)前，政策(cè)取向仍相对保(bǎo)守(shǒu)，对于盘活利用也(yě)主要是利用出租、入股和合作三种(zhǒng)方式(shì)，并不包括转让。因为 ，转让就涉及到是转让给本村集体经(jīng)济组织成(chéng)员，还是转让(ràng)给城市人员或(huò)本地人员，会面临法律掣肘。

　　曹益凤认为(wèi)，一方(fāng)面(miàn)，在农村社会保障尚未全面建立的当下，包括宅基地在内的土地使(shǐ)用权(quán)确(què)为农民提供了最基本的生产(chǎn)生活保障。另一方面，农村房(fáng)屋及其宅基地正不断突(tū)破居住保障功能的限制，尤其是城(chéng)中村、近(jìn)郊村(cūn)的农村(cūn)房屋被用以对外出租，发展乡村(cūn)旅游、精(jīng)品民宿、农家乐等，逐渐彰显(xiǎn)出(chū)财产价值。所以，宅基地制度(dù)改革需要在其承(chéng)载的(de)居住保(bǎo)障功能与 其作为(wèi)土地资源本身的财产功能上寻找平(píng)衡点，宅基(jī)地(dì)社会保障的(de)核心功能不能抛弃，在此前提下肯认“房地一体(tǐ)”中的宅基地经济利用价值。

　　“中央政策(cè)之所以强调不(bù)以农户退出农村‘三权’作为进城落户的条(tiáo)件，是因为他们在市
民化(huà)过程中还没能享受到稳定的城(chéng)市社会(huì)保障。此时如(rú)直接切断他们与农村土地的联系，那么，没有办法完成市民化，或者在市民化过程中失败(bài)的人，可 能成(chéng)为不稳定因素(sù)。目(mù)前农村土地不单承载了(le)对种(zhǒng)地农民的社会保障功能
，对进城农民的市民化也起到托举作(zuò)用，可(kě)保证他们完成市(shì)民化之前(qián)或者城市社会保(bǎo)障发展到对其全(quán)覆(fù)盖之前，不
至于流离失所。”曹益(yì)凤
说(shuō)。

　　宅基地制度改革未(wèi)来如何寻找新(xīn)突(tū)破(pò)口？“后续还是要多关注(zhù)实践层面(miàn)的进(jìn)展，要看有没有更稳(wěn)妥的方式和举措(cuò)，要(yào)看有没(méi)有新 的(de)创举(jǔ)可以进(jìn)行(xíng)提炼和推广。”上述匿名专家称，这项探索(suǒ)可能(néng)会比较漫长，需(xū)要保持(chí)历史(shǐ)的耐心，等待一个自然而然的(de)过程。