国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中国市场(chǎng)学会理事、经济学教(jiào)授）

中国人民银(yín)行行长潘功胜日前参加国际货币基金组(zǔ)织(zhī)（IMF）在美国华盛顿特区召开(kāi)的第49届国际货币与金融委员会（IMFC）会议(yì)时表示，IMF的份额占比调整对于基金组织治理、代表性(xìng)和(hé)合法性都至关重要，各方(fāng)应合作推动(dòng)基金组织份(fèn)额改革，尽快(kuài)就新的份额公式达成共识，为实现份额(é)占比调整奠定(dìng)基(jī)础。据悉，连同博鳌亚(yà)洲论坛(tán)2024年年会上的发言，潘行长已是不到1个月的时(shí)间两次重申上述观点。

第二次世界大战后，美国(guó)牵头创建了布雷顿森林体系，其中IMF和世界银行就是该体系的两大(dà)国际金融支柱。虽然(rán)在上世纪70年代布雷(léi)顿森林体(tǐ)系解体，但IMF却保存了下来。按照《国际货币基金组织(zhī)协定》，IMF的职责是监察货币汇率和各(gè)国(guó)贸易情况，当成(chéng)员(yuán)国陷入国际收支不平衡时，便通过(guò)提供中短期贷款满足成员国(guó)的融资需求，改善国际收支失衡问题，同时IMF可以向成员国提供(gōng)技术援助，帮助各国加强政策设(shè)计和提高政策运筹能力。为(wèi)此，IMF创建了特别提款权（SDR）制度(dù)，SDR根据(jù)会员国认缴的份额组成资金池，成员国在(zài)遭遇贸易赤字时，可(kě)以将自己账户中的SDR部分(fēn)或全部兑换成可自由使用(yòng)的外汇，也可(kě)以将账户下(xià)的SDR转入一(yī)般资(zī)源账户，以用来偿债或支付贸易付款与特定贷款等，还可与(yǔ)黄金、自由(yóu)兑换货币一(yī)样充当(dāng)国际储备。

作(zuò)为全球性与多边性的国际金融机(jī)构，IMF截至(zhì)目(mù)前(qián)已(yǐ)有成员国(guó)190个，每个成员国都在该(gāi)组织(zhī)中有一个配额或者份额，份(fèn)额以百(bǎi)分比计算，决(jué)定着成员国对IMF的贡献，同时反(fǎn)映出其在IMF中的投(tóu)票权重以及获得紧急融资(zī)规模的大小，因(yīn)此，IMF在(zài)性质上就(jiù)是一个以份额为基础的国际金融机构。在(zài)份额缴纳方式上，IMF要求会员国25%以黄金或(huò)可兑换成黄(huáng)金的(de)货(huò)币缴纳，其余则以本国货币缴纳，最(zuì)终汇总后以 SDR来计值，其中成员国的GDP在SDR占50%的权重，开放度占(zhàn)30%的权(quán)重，经(jīng)济波动性占15%的权重，国际储备占5%的(de)权重。作为占比最大的指标，GDP的60%是(shì)按市价计算，40%则基于购(gòu)买国际货币基金组织份额制亟待改革力平价计算。

全面地分析，虽然IMF的资金池中有一部分来自市场发(fā)债融(róng)资，同时近年来IMF也开发出一些新(xīn)的融(róng)资工具(jù)，如半永久性的(de)新借款安排和临时性的双边(biān)借款安排等，但不是融资额度有限，就是稳定性较差，同(tóng)时(shí)所融资金(jīn)也远远(yuǎn)不(bù)能满足市(shì)场需求，这样，成员国(guó)的出资份额继续保(bǎo)持IMF主要资金(jīn)来源的(de)地位。当然，由于份(fèn)额配(pèi)比(bǐ)调整的滞后性等多(duō)种因素的影响，IMF基于(yú)份额的可贷资金占比近年来(lái)不断下降，目(mù)前已降至(zhì)总可贷资金的40%左右。显然，及时的(de)份(fèn)额调整直接关乎着IMF资金池是(shì)否充实(shí)无忧，也左右着IMF的危机救助以及维(wéi)护全球(qiú)金融稳定(dìng)的实力与能力(lì)。

对于成(chéng)员国而言，在IMF票权份额(é)的分配由“基本票+份额票(piào)”组成，其中每个成员国可获250张基本(běn)票，份额票则对应着上述的SDR各(gè)项权重指标，而在(zài)投票机制上，采取“基本(běn)票+份额(é)票”的表决权机制，其中最重大事务须85％有(yǒu)效多数(shù)通过，重大事务要(yào)求70%有效多(duō)数通过。按照规定(dìng)，IMF至少每五年进行一次配额审查，并根据全(quán)球经济格局变(biàn)化进行相应调整。这种制度安排的初始目的在于，倒逼(bī)成员(yuán)国加快经济(jì)发(fā)展，提升经济的开放程度，维护货币价值的稳定，进而形成支撑全(quán)球经济与金融稳定的强大(dà)合力。但回过头去看，由于IMF中原始优(yōu)势力量的影响，成员国份额的调整其实并没有按照约定时间进行，围绕(rào)着份额调整的国际呼声也连绵(mián)不(bù)断，国际货币(bì)基金组织的有效性与(yǔ)合法性也反复(fù)遭到质疑与诟病，正是(shì)如此，在(zài)由份额(é)与治(zhì)理改革、监督(dū)改革、融资能力与融资方式改革以(yǐ)及特别提款权改革等IMF“一揽子(zi)”改(gǎi)革构成中，份额与治理(lǐ)改革被称为“IMF悬崖”。

资料显示，截至目(mù)前IMF仅在2006年与2010年进行了两轮(lún)份额变(biàn)革，前(qián)一次改革中IMF在增资扩股的同时扩张了基本(běn)票(piào)权，且发达国家向新兴市场国家(jiā)转移了4.9%的投票(piào)权，使得后者票权比重升至39.5%；相比第一次调整，第二次的变革力度(dù)要大一些(xiē)。此次改(gǎi)革后，有约6%的份额向新兴市场和发展中(zhōng)国家转移，特别是中国份额占比(bǐ)从3.996%升(shēng)至6.394%，排名从第六位(wèi)跃居(jū)第(dì)三位，仅次于美国和日本，同时，巴西、俄罗斯、印(yìn)度都上(shàng)升到前十位。但(dàn)值得注意的是，2010年的份额结构调整是在两个欠发(fā)达的欧洲国家(jiā)向新兴经济体转(zhuǎn)移份额实现的，美国的投票权依然稳定(dìng)在(zài)16.8%，也就是说继续保持着超过15%的重大决策否决权。

作(zuò)为每5年进行一次份额总检查的既定动(dòng)作，去年(nián)年底IMF理事会以(yǐ)92.86%的赞成票(piào)批准了增加份(fèn)额的决议，根据决议，成员国将以50%等比(bǐ)例提高各自缴纳的份额(é)，并在2024年年底之前完成，由此，IMF的总份额资源将达约9600亿美(měi)元，相当于(yú)提(tí)高至7157亿SDR。的确，除了自(zì)身的(de)“粮仓”有所充(chōng)盈外，过去两年中以(yǐ)美(měi)联储(chǔ)为首的发达国家中央银行采取了强力度的货币紧缩政策，带(dài)动了全球利率的上升，随之(zhī)而来的全球融资条件紧缩，又提(tí)高了(le)融资成本(běn)，加剧了国际金融市场动(dòng)荡，全球高通胀(zhàng)和高债务风险不断演化，给发展中经济体和低收(shōu)入(rù)国家的金融稳定性带来严峻(jùn)挑战。在这一背(bèi)景下，IMF增资有助于满足(zú)成员(yuán)国的融资(zī)需求，提升对全球经济及脆弱国家经济增(zēng)长的支持能力。但值得(dé)强调的(de)是，本次份额的(de)变化只是表现为成员(yuán)国的无差别增(zēng)资，尚未涉及份额重新分配和份额公式调整等议题(tí)，而(ér)这些敏感问题的解决，国际舆论寄希望于下一轮(lún)份额(é)的总检查。

事实上，距离(lí)2010年的份(fèn)额(é)调(diào)整，时(shí)间上已经过(guò)去了14年之久(jiǔ)，其间全球经济格局(jú)发(fā)生了巨大变(biàn)化，不同经济体的经济力量格局也远非以前，按照现有IMF份额公式，目前IMF成员国(guó)的代(dài)表性存在被高估或低(dī)估的情况，其中，代表性被低(dī)估的成员国占成员国总(zǒng)数的41%，主要是新兴(xīng)市场和发展中国家，具体说来(lái)至少25个成员国存(cún)在经济实力和在IMF中的话语权和代表性严(yán)重不匹配(pèi)的矛(máo)盾。另一方面，虽(suī)然IMF几轮增资后发(fā)展中国家的基本票权总体上得到扩张，但随着增(zēng)资扩股的实施，基本票权的(de)占(zhàn)比却从最初的11.3%降到目(mù)前的5.5%，如此低微(wēi)占比使表面上代表(biǎo)公平分配(pèi)的基本票权在决策时几乎毫无意义；而最为(wèi)重要的是，论(lùn)整体票权，发达国家在IMF中占比依然要比新兴市场国家高出15.4个百分点，其中美国所拥有的投票权国际货币基金组织份额制亟待改革比重依然确保了它对最重大(dà)事务的“一票否决”权，同时美(měi)欧加起来的票权比重(zhòng)超过了30%，同样对重大事务可行使“一票否(fǒu)决(jué)”权。

尤(yóu)其不得不面对的是，在IMF的治理(lǐ)结构中，作为最高决策机构理事(shì)会的掌(zhǎng)控人，长期由美国公民或欧洲国家公民出任，而在少数发达国家拥有“一票(piào)否决(jué)”权的前提下，想要彻(chè)底颠覆美(měi)欧公民把持IMF头把交椅的(de)传统(tǒng)制度几乎没有任何可能，屁(pì)股决定脑袋，IMF份额的调整(zhěng)要让部分发达国家割肉放血，仅在IMF决策层面就(jiù)很难(nán)启动；另外，按(àn)照美国财政部助理部长埃德温·杜鲁门计算，即便(biàn)是最(zuì)应该提高份额的25个国家份(fèn)额增幅只满足一半的目标，美国在IMF中的投票权占比将降至15%这个临界线附(fù)近，对此，美国绝(jué)对会(huì)行使“一票否决”权，表面(miàn)上(shàng)看(kàn)起来十分美好(hǎo)的(de)改革(gé)也必然泡汤。

显然(rán)，IMF的份额(é)变革不可能快速到位，而只能采取结构化的渐进方式(shì)。首先(xiān)，作为影响份额票权的重要变量，GDP的(de)测量可以由混合计算(suàn)改(gǎi)为单(dān)独由购买力(lì)平价计(jì)算，发展中(zhōng)国家因此可以增加票权比重的5%左右，在此基础上可以对其他变量得分展开(kāi)增减调整，如(rú)降低开放度、国际储备(bèi)的得分，新(xīn)增成员国的收支失衡程度(dù)和人口因素，进一步适度增大新兴市场(chǎng)国家的份额票比例，且上述结构性变化也并没有破坏发达国家的底线从而具有可行性。同样的温和改(gǎi)革方(fāng)式(shì)也可运用在对IMF投票表决(jué)机(jī)制的简化层面，基本思路是，除了最重要事务需要全体一致通过外(wài)，其他重要事项统一采用70%有(yǒu)效多数通过，取(qǔ)消85%有效多数通过的表决方式，这看起来取(qǔ)消了“一票否决”权，但美国若持异议照样可以联(lián)合(hé)G7成员国行(xíng)使(shǐ)30%以上的否决权；此外(wài)，所有要求 70%多数票的决议都应采(cǎi)取双重投(tóu)票(piào)制，即既需(xū)要投票权超过总投票权(quán)的70%，同时投赞成票(piào)的国家数(shù)量要超过全体与会成员数量的60%，以真正实现成员(yuán)国的主权平等。如此推动方式不仅让(ràng)不(bù)同国家均有条件地获得否决权，更容易让不同的利(lì)益集团在变革面前达成妥协并相向而行。

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